نمایندگان مجلس در جریان نشست علنی روز دوشنبه ۲۰ شهریور امسال مجلس شورای اسلامی با طرح حذف قوانین نامعتبر در حوزه صنعت و معدن موافقت کردند. این خبری بود که علیرضا سلیمی به نمایندگی از کمیسیون صنایع و معادن مجلس در مجلس اعلام کرد، در همین راستا وی بیان کرد که طرح فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه صنعت به کمیسیون صنایع و معادن مجلس به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شده بود که در جلسه روز یکشنبه ۲۹ خرداد ۱۴۰۱ با حضور نمایندگان معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی، مسئولان و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی و مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی مورد بحث و بررسی قرار گرفت و به اتفاق آراء با اصلاحاتی به تصویب رسید که گزارش یک شوری آن به بررسی گذاشته می‌شود و در ادامه نمایندگان با کلیات و سپس جزییات آن موافقت کردند و این طرح به تصویب رسید. لازم به ذکر است که برخی از قوانین معدن مربوط به اوایل قرن ۱۴ هجری شمسی بوده است.در همین زمینه ما در «روزگار معدن» نگاهی به قوانین یک صد سال اخیر معادن در ایران انداخته‌ایم.
در سال‌های پایانی قرن سیزدهم، نخستین قانونی که برای معادن ایران نوشته شد ۲۴ ماده داشت و در آن بر مواردی از جمله مجوز استخراج، حق مالکیت و حقوق دولتی تأکید شده بود. پس‌از آن در سال ١٣١٧ قانون معادن با تغییر و اصلاح به تصویب مجلس شورای ملی رسید. قانونی ۱۷ ماده‌ای که در آن مواد معدنی دسته‌بندی و میزان حقوق دولتی به‌صراحت بیان شده بود و همچنین در ماده ١٣ آن به مدت پروانه‌‌های اکتشاف و استخراج معادن پرداخته‌شده بود. «این پروانه‌ها نباید از ده سال کمتر و از شصت سال بیشتر باشد.» این قانون همچنین می‌گفت که معدن در هر ملکی که واقع‌شده باشد، متعلق به صاحب آن ملک است و اگر در اراضی‌ای واقع باشد که تا تاریخ تصویب این قانون مالک خاصی ندارد، متعلق به دولت است. آن‌طور که پژوهشکدۀ تاریخ معاصر نوشته، سال ۱۳۲۸ این قانون یک‌بار دیگر دستخوش تغییر شد و این‌بار ترکیب شورای‌عالی معادن در آن تعیین شد. زمان تغییر بعدی سال ١٣٣٦ بود که قانونی برای معادن تصویب شد که برگرفته از قانون معادن بلژیک بود. بعدازآن تا دهۀ ۴۰ و زمان تغییرات بزرگ در کشور شاهد اتفاق خاصی نبودیم.
بیست سال بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، یعنی در سال ۱۳۷۷ قانون دیگری برای معادن نوشته شد. این قانون فرق چندانی با قوانین پیش از انقلاب نداشت، اما ماجرا این بود که پیش از انقلاب پهنه‌های معدن‌کاوی وسیع اما تعدادشان اندک بود. این موارد طی دهه‌های متمادی افزایش افسارگسیخته‌ای پیدا کرد. همین خلأ قانونی هم دلیل ایجاد تعارض گسترده میان جامعۀ محلی و معدن‌کاوان شد. قانون معادن ۱۰ سال بعد از تدوین دوباره‌اش، در سال ۸۷ هم مورد بازنگری قرار گرفت و بنابر گفته کارشناسان در آن سال تفاسیری مغایر با الزامات قانون و آیین‌نامه‌های موجود معادن توسط وزارت صنایع و معادن وقت باعث شد روند اکتشاف ذخایر معدنی کشور به سمت اشتباه برود. «پنج سال بعد از آن تاریخ بود که اشتباهات رخ نشان داد و در سال ۹۲ آیین‌نامۀ جدیدی برای قانون معادن تصویب شد که به تفسیر اشتباه سال ۸۷ جنبۀ قانونی می‌داد»
در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آنها به خوبی پرداخت‌نشده و مغفول مانده‌اند. این مباحث که به مشکلات تبدیل‌شده‌اند، موجب بی‌انگیزگی بهره‌برداران و مردم شده است. برای نمونه یکی از این موارد «اجازه برداشت محدود است»؛ در بسیاری از موارد دیده‌شده که این اجازه برداشت باعث ایجاد ضررهای جبران‌ناپذیری به ذخایر معدنی کشور می‌شود. از طرفی، «دریافت ناقص حقوق دولتی تخصیص‌یافته»، «معافیت مالیات برای مواد خام» و «عدم توجه به استخراج و فروش سنگ‌های قیمتی» از دیگر مواردی هستند که قانون فعلی معادن از آنها غافل شده است. در این راستا، در طرح اصلاح قانون معادن که توسط نمایندگان مجلس ارائه‌شده است، مواردی ذکرشده که علاوه بر بهبود اوضاع معادن، به بهره‌برداران نیز توجه می‌شود. لذا در طرح اصلاح قانون معادن به مباحثی پرداخته می‌شود که موجب بهبود دیدگاه سازمان‌ها و دستگاه‌های ذی‌نفع در حفاظت از محیط‌زیست و مردم به حوزه معدن می‌شود. این گزارش در وهله‌ اول به مشکلات قانون معدن فعلی پرداخته است؛ پس ازآن نیز طرح اصلاحی این قانون ارائه‌شده است.
اجازه برداشت محدود
در ماده ۱۳ قانون، اجازه برداشت محدود در شرایط خاص به مکتشفان و بهره‌برداران داده‌شده است. این اجازه برداشت باعث ضررهای جبران‌ناپذیر می‌شود. همچنین در این قانون ذکر شده است که برداشت محدود برای فعالیت‌های آزمایشگاهی تا حد یک تن بدون پرداخت حقوق دولتی امکان‌پذیر است؛ اما از طرفی، در بسیاری از موارد به بیش از این مقدار ماده معدنی نیاز است و همچنین قصد مکتشف نامشخص است. ازاین رو به نظر می‌رسد با توجه به اینکه برداشت محدود تنها یک‌بار و به‌قصد کسب سود انجام می‌شود و برخلاف بهره‌برداران هیچ‌گونه تعهدی نسبت به ذخیره و مناطق اطراف ندارد، باید حقوق دولتی بر اساسی محاسبه شود که درآمد دولت از آن با یک معدن متوسط در آن منطقه، یکسان باشد. بر این اساس کارشناسان پیشنهاد می‌دهند که میزان حقوق دولتی پرداختی افراد دارای مجوز برداشت (با هر میزان برداشت) با متوسط معادن اطراف برابر باشد؛ یعنی حقوق دولتی یک معدن تجهیز شده را بپردازد.
تخصیص حقوق دولتی دریافت شده
بر اساس قانون معادن درآمدهای ناشی از اخذ حقوق دولتی باید در راستای خاصی مصرف شود؛ اما به علت درگیر بودن دولت‌ها با کسری بودجه این اتفاق نیفتاده است. این موضوع می‌تواند ریشه بسیاری از مشکلات مردم و دیگر دستگاه‌های اجرایی باشد. برای حل این معضل، مجلس تخصیص ۱۰۰ درصد اعتبارات و ایجاد یک صندوق جداگانه برای واریز مبالغ ناشی از واریز حقوق دولتی توسط بهره‌برداران را در تبصره و ماده جداگانه عنوان کرده است، اما این دو مورد به دلیل ایجاد هزینه برای دولت و عدم جذابیت در همکاری به دلیل دریافتی ناچیز دولت راه‌حل مناسبی نیستند. لذا پیشنهاد می‌شود تصمیم‌گیری در این خصوص، با تعامل بین بهره‌برداران و برخی سازمان‌های ذی‌نفع صورت گیرد.
مواد خام و راهبردی
تبصره ۱۱ ماده ۱۴ قانون معادن فعلی به شناخت مواد خام می‌پردازد. همچنین در تبصره ۸ این ماده، موضوع معافیت مالیات برای صادرات آن مطرح شده است. در این راستا، نیاز است که معیارهایی وجود داشته باشد. ویژگی صنایع پایین‌دستی می‌تواند تا حد قابل قبولی خام بودن یک ماده معدنی را مشخص کند. از طرفی، نیاز است مشوق‌هایی برای ایجاد و توسعه زنجیره‌های ارزش آنها مشخص شود. همچنین، برای صادرات آن مواد به‌صورت خام، علاوه بر لغو معافیت صادراتی، جریمه‌هایی نیز در نظر گرفته شود.
سنگ‌های نیمه قیمتی و نمونه‌های نادر
در قانون فعلی، از بحث مربوط به سنگ‌های قیمتی و نمونه‌های نادر موجود در برخی معادن غافل شده است. با توجه به اینکه این نمونه‌ها جز ثروت ملی محسوب می‌شوند، باید ترتیبی جداگانه برای استخراج و فروش آنها در نظر گرفت. تعیین جوایز نفیس برای یابندگان یا اولویت دادن آنها در مزایده‌ها و مناقصات معدنی می‌تواند راهکاری مناسب برای این موارد باشد.
بازسازی و احیا
در این مرحله که آخرین حلقه فعالیت‌های معدنی است، بهره‌بردار هنگام استخراج یا پس از اتمام ذخیره معدنی اقدام به ترمیم خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های خود می‌کند. این کار باعث بهبود دیدگاه سازمان‌ها و دستگاه‌های ذی‌نفع در حفاظت از محیط‌زیست و مردم به حوزه معادن می‌شود. در ایران این وظیفه بر عهده سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری قرار دارد. درنتیجه، هیچ راهبردی برای اجرای این قسمت از زنجیره در معادن کشور وجود ندارد. لذا این تغییر باید در تعاریف مربوط به طرح بهره‌برداری و پروانه بهره‌برداری در ماده ۱ و ۲۶ به این صورت ایجاد شود که بازسازی و احیای مناطق معدنی بر عهده بهره‌بردار بوده و چگونگی انجام و هزینه‌های لازم آن باید در طرح بهره‌برداری ذکر شود.
سند معادن
مالکیت معادن در کشور ما به‌عنوان غنیمت در اختیار دولت است. این موضوع زمانی ایجاد مشکل می‌کند که مکتشفان بخواهند اقدام به تأمین مالی از بانک‌ها و مؤسسات مالی کنند؛ زیرا که معدن سند مالکیت ندارد و بانک‌ها پروانه‌های صادرشده از سوی وزارت صمت را قبول نمی‌کنند. از سوی دیگر با توجه به عدم شفافیت در فرآیند جمع‌آوری اطلاعات معدنی، اطلاعات مندرج در این پروانه‌ها نیز نیاز به صحت سنجی دارد. در این راستا، بحث وجود صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی مطرح شد. لذا برای ایجاد زمینه‌های لازم جهت ورود مجموعه‌ها برای ارائه ضمانت‌نامه مورد قبول نظام بانکی کشور، لازم است سندی برای معادن تعریف و امور ثبتی آن به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سپرده شود.
منع اشتغال کارکنان وزارت صمت
در ماده ۱۱ قانون معادن به جلوگیری از فعالیت کارکنان وزارت صمت و شرکت‌های تابعه اشاره شده است. به طورکلی به نظر می‌رسد این ممنوعیت تأثیری بر رانت اطلاعاتی موجود در معاونت معدنی و سازمان‌های استانی ندارد. اشخاصی که به اطلاعاتی خاص از معادن دسترسی داشته باشند، برای سو استفاده از آنها به‌صورت مشاور یا واسطه فعالیت می‌کنند و نیازی به نام خود ندارند.
فعالیت‌های ایمیدرو
در ماده ۱۶ قانون به ایمیدرو (سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران) و شرکت‌های تابعه، این اجازه داده شده تا فعالیت‌های معدنی مربوط به واحدهای زیرمجموعه خود را به‌صورت مزایده به متقاضیان بخش خصوصی واگذار نماید و درآمدهای به‌دست‌آمده را در محل‌هایی خاص هزینه نمایند. این فرآیند موجب گرفتن انگیزه‌بخش خصوصی در بهره‌برداری از این معادن می‌شود؛ چراکه پروانه بهره‌برداری آنها همچنان در دست دولت باقی می‌ماند که برخلاف سیاست‌های اصل ۱۱ قانون اساسی نیز هست. لذا بهتر است با تصحیح قوانین و سازوکارهای موجود در این بخش نظارت‌ها را محکم‌تر انجام داد.
ضابطین دادگستری
در ماده ۱۱ اصلاحیه، پیشنهادشده که کلیه کارشناسان بخش معدن که از سوی وزارت صمت برای نظارت بر اجرای قانون حکم گرفته‌اند، در ردیف ضابطین دادگستری قرار بگیرند. این موضوع می‌تواند موجب سوءاستفاده برخی از این کارشناسان شود. به طورکلی افزایش ابزار نظارتی که توسط انسان صورت می‌گیرد، شاید در کوتاه مدت تأثیراتی بر نحوه عملکرد ذی‌نفعان داشته باشد، ولی در بلندمدت خود عاملی در راستای گسترش فساد خواهد شد؛ لذا این قسمت باید حذف شود.
موارد خارج از ید
در ماده ۶ اصلاحیه پیشنهادشده گواهی کشف تنها یک ‌بار و در صورت بروز شرایط خارج از ید با تایید شورای‌عالی معادن امکان تمدید داشته باشد. تمرکز اقدامات نظارتی در شورای‌عالی معادن می‌تواند آن را محلی برای فساد و سو استفاده از رانت‌های اطلاعاتی کند؛ بنابراین پیشنهاد می‌شود برای کسانی که موفق به اخذ گواهی کشف می‌شوند مالیاتی در نظر گرفته شود که میزان آن در سال اول صفر، در سال دوم اعمال و پس‌ازآن با توجه به نرخ تورم اعلامی از سوی بانک مرکزی افزایش یابد. مرکز پژوهش‌ها در ماده ۱۱ پیشنهاد کرده که برای محاسبه حقوق دولتی معادن کوچک میزان استخراج واقعی انجام شود. همچنین در مواردی که تفاوت میان استخراج اسمی و واقعی بیش از ۶۱ درصد باشد، باید با تأیید شورای‌عالی معادن، استخراج واقعی مدنظر قرار گیرد.
کلام آخر:
در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آنها به‌خوبی پرداخت‌نشده و مغفول مانده‌اند. عدم توجه به این موارد، موجب بی‌انگیزگی بهره‌برداران و مردم شده است. «اجازه برداشت نامحدود»، «عدم تخصیص حقوق دولتی دریافتی»، «عدم توجه به مواد خام و سنگ‌های قیمتی» از این موارد هستند. لذا در طرح اصلاح قانون معادن به مواردی پرداخته‌شده است که علاوه بر رفع مشکلات به ایجاد انگیزه بیشتر بهره‌برداران نیز دست می‌یابد. «بازسازی و احیا پس از انجام استخراج توسط بهره‌برداران»، «ارائه ضمانت‌نامه موردقبول نظام بانکی کشور برای بهره‌برداران»، «حذف ضابطین دادگستری برای از بین بردن فساد» و «درنظرگرفتن مالیات برای گواهی کشف» در طرح اصلاح قانون معادن ذکرشده است. براساس این گزارش یکی از مهم‌ترین محورهایی که باید قانون اصلاح شود، معادن راکدی است که به صورت پروانه‌های اکتشاف و یا بهره‌برداری دست اشخاص باقی مانده و فعالیت مفیدی در این معادن انجام نشده است. از دیگر مواردی که نیاز است اصلاح شود ساماندهی و تسهیل استعلامات صدور پروانه بهره‌برداری و مسائل مربوط به محیط‌زیست و منابع طبیعی است، همچنین ثبت مشروط معادن و ابقای شورای معادن در استان‌ها و تغییرات اساسی در بحث حقوق دولتی معادن از موضوعاتی است که در این اصلاحیه جدید باید تصویب شود.